6月19日，財政部聯(lián)合中國人民銀行、中國證監(jiān)會共同發(fā)布《關(guān)于規(guī)范開展政府和社會資本合作項目資產(chǎn)證券化有關(guān)事宜的通知》（以下簡稱“《通知》”）。
這次PPP資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，覆蓋了交易所發(fā)行的資產(chǎn)支持證券（ABS）和銀行間市場的資產(chǎn)支持票據(jù)（ABN）。
區(qū)別于最初試點只限“項目公司”本身，此次涉及更多發(fā)行主體?！锻ㄖ穼PP項目參與各方開展資產(chǎn)證券化進行了全覆蓋，大致分為三大類發(fā)行主體，包括項目公司、項目公司股東、支持項目公司其他主體。
外界關(guān)注的運營期限條件也得以放開。去年底，發(fā)改委等部委試點PPP資產(chǎn)證券化，要求項目需成功運營2年以上，不少近年操作的PPP項目難以滿足這項條件。這次三部委《通知》，僅對“項目公司股東”開展資產(chǎn)證券化提出要求“在項目建成運營2年后”，而“項目公司”開展資產(chǎn)證券化并無期限要求；項目公司發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品條件放開到“建設(shè)期”，探索在項目建設(shè)期發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，以期拓寬項目融資渠道。
在放開部分條件的同時，《通知》也加強了對風(fēng)險的把控，比如不得通過資產(chǎn)證券化改變控股股東對PPP項目公司實際控制權(quán)和項目運營責(zé)任，進而影響公共服務(wù)供給的持續(xù)性和穩(wěn)定性。
《通知》指出，將優(yōu)先支持水務(wù)、環(huán)境保護、交通運輸?shù)仁袌龌潭容^高的行業(yè)開展資產(chǎn)證券化，還將重點支持符合雄安新區(qū)和京津冀協(xié)同發(fā)展、“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶等國家戰(zhàn)略的PPP項目。
運營期限放開
5月底，財政部金融司司長孫曉霞曾表示，未來三部委發(fā)文規(guī)范推進PPP資產(chǎn)證券化，將突出市場化導(dǎo)向，“只劃定跑道，讓市場主體在跑道內(nèi)運作”。
如今，文件落地?！锻ㄖ分赋鲆诸惙€(wěn)妥地推動PPP項目資產(chǎn)證券化，大致分成三類參與主體。
一是鼓勵項目公司開展資產(chǎn)證券化優(yōu)化融資安排。在項目運營階段，項目公司作為發(fā)起人，可以按照使用者付費、政府付費、可行性缺口補助等不同類型，以能夠給項目帶來現(xiàn)金流的收益權(quán)、合同債權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。除了運營階段，還將積極探索項目公司在項目建設(shè)期依托PPP合同約定的未來收益權(quán)，發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，進一步拓寬項目融資渠道。
2016年12月份，國家發(fā)改委和證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)文，推進傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目資產(chǎn)證券化，重點推進領(lǐng)域需滿足條件 “項目已建成并正常運營2年以上，已建立合理的投資回報機制，并已產(chǎn)生持續(xù)、穩(wěn)定的現(xiàn)金流”。
這輪PPP熱潮始于2014年，很多項目難以滿足“2年以上”運營期限。因而，今年初發(fā)改委聯(lián)合證監(jiān)會推出的兩批PPP資產(chǎn)證券化項目，多是2014年前實施的特許經(jīng)營項目。
大岳咨詢總監(jiān)畢志清對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，原來試點項目必須進入運營期，意味著項目建設(shè)貸款資金到位，進入穩(wěn)定運營階段后，可通過資產(chǎn)證券化用相對較低的債券資金還掉原來成本較高的貸款資金，降低綜合融資成本。但是，很多項目建設(shè)期是最缺資金的，積極探索PPP項目建設(shè)期的資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，建設(shè)期融資多了個資金渠道，可以進行直接融資，未必需要找貸款。
二是探索項目公司股東開展資產(chǎn)證券化盤活存量資產(chǎn)。除PPP合同對項目公司股東的股權(quán)轉(zhuǎn)讓質(zhì)押等權(quán)利有限制性約定外，在項目建成運營2年后，項目公司的股東可以以能夠帶來現(xiàn)金流的股權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，盤活存量股權(quán)資產(chǎn)，提高資產(chǎn)流動性。
《通知》還對不同股東作出限制性規(guī)定，“控股股東發(fā)行規(guī)模不得超過股權(quán)帶來現(xiàn)金流現(xiàn)值的50%，其他股東發(fā)行規(guī)模不得超過股權(quán)帶來現(xiàn)金流現(xiàn)值的70%”。
畢志清指出，項目公司可用未來收益，發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。同時，PPP項目未來收益中，股東通過項目公司的分紅也可獲得合理收益，項目公司股東可借此發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。之所以區(qū)分控股股東和非控股股東，是因為控股股東需要負責(zé)項目運營管理，控股股東的變化、人員變動可能會對項目運營帶來影響；而非控股股東，如金融機構(gòu)等財務(wù)投資人，這些機構(gòu)對于資金流動性有要求，且對PPP項目具體運營影響相對小，因而條件限制可相對較松。
三是支持項目公司其他相關(guān)主體開展資產(chǎn)證券化，如提供建設(shè)支持的承包商等企業(yè)。
上海浦東發(fā)展銀行總行PPP中心副主任鄭大衛(wèi)表示，全國PPP項目儲備已達15萬億的規(guī)模，而且PPP項目融資期限長達10-30年，開展PPP債權(quán)資產(chǎn)證券化，通過盤活存量資產(chǎn)實現(xiàn)信貸資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)，多渠道籌集資金支持新增PPP融資，是金融機構(gòu)必然的長期選擇。另外，工程承包商開展資產(chǎn)證券化具有新意，值得探索和嘗試。
強調(diào)風(fēng)險隔離
《通知》在更廣泛地引入?yún)⑴c主體、放開期限的同時，也強調(diào)要做好風(fēng)險隔離安排。
具體包括，PPP項目資產(chǎn)證券化的發(fā)起人，要嚴格按照資產(chǎn)證券化規(guī)則與相關(guān)方案、合同約定，合理設(shè)計資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的發(fā)行交易結(jié)構(gòu)，通過特殊目的載體（SPV）和必要的增信措施，堅持真實出售、破產(chǎn)隔離原則，在基礎(chǔ)資產(chǎn)與發(fā)起人資產(chǎn)之間做好風(fēng)險隔離；此外，發(fā)起人要配合中介機構(gòu)履行基礎(chǔ)資產(chǎn)移交、現(xiàn)金流歸集、信息披露、提供增信措施等相關(guān)義務(wù)，不得通過資產(chǎn)證券化改變控股股東對PPP項目公司的實際控制權(quán)和項目運營責(zé)任，實現(xiàn)變相“退出”，影響公共服務(wù)供給的持續(xù)性和穩(wěn)定性等。
上海弘鯤商務(wù)咨詢公司董事長葉繼濤對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，推行PPP資產(chǎn)證券化，有利于PPP全過程規(guī)范運作。如果PPP不規(guī)范運作，過程信息不透明，運營風(fēng)險較大，PPP社會資本很難申請開展資產(chǎn)證券化。因此，社會資本如果需要在項目進入運營期后，通過ABS降低項目公司的現(xiàn)金流壓力，降低項目公司實際控制人的負債率，那么他在開始投資PPP項目時，就會按照PPP流程規(guī)范操作，主動公開必要的信息，增強機構(gòu)投資的吸引力。
中央財經(jīng)大學(xué)中財-鵬元地方財政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成認為，和其他證券類的產(chǎn)品相比，PPP項目資產(chǎn)證券產(chǎn)品有較高的風(fēng)險。一旦出現(xiàn)項目公司不能按期兌付產(chǎn)品利息或本金，就會出現(xiàn)違約。
目前，市場上已經(jīng)出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施類資產(chǎn)證券化產(chǎn)品實質(zhì)性違約的案例。溫來成表示，在現(xiàn)階段，需要擇優(yōu)篩選PPP項目開展資產(chǎn)證券化，切實做好風(fēng)險隔離安排，通過特殊目的載體（SPV）和必要的增信措施，堅持真實出售、破產(chǎn)隔離原則，在基礎(chǔ)資產(chǎn)與發(fā)起人資產(chǎn)之間做好風(fēng)險隔離。
《通知》要求嚴格篩選開展資產(chǎn)證券化PPP項目，如項目實施方案科學(xué)、合同體系完備、運作模式成熟、風(fēng)險分配合理，并通過物有所值評價和財政承受能力論證等。此外，還擇優(yōu)篩選PPP項目開展資產(chǎn)證券化，如優(yōu)先支持水務(wù)、環(huán)境保護、交通運輸?shù)仁袌龌潭容^高、公共服務(wù)需求穩(wěn)定、現(xiàn)金流可預(yù)測性較強的行業(yè)開展資產(chǎn)證券化；優(yōu)先支持政府償付能力較好、信用水平較高，并嚴格履行PPP項目財政管理要求的地區(qū)開展資產(chǎn)證券化等。
