“PPP模式近年來發(fā)展迅速，有預計認為，到今年年底，規(guī)模能達到13萬億元。但PPP模式作為新生事物，在發(fā)展過程當中也會遇到很多矛盾問題，這也需要我們更好地研究?！?月24日，在2017中國PPP投資論壇上，全國工商聯(lián)原副主席、中國PPP論壇主席孫曉華在分析中國PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀時指出。
2014年10月2日，國務院印發(fā)了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），傳統(tǒng)政府融資平臺融資職能被剝離，而推廣使用政府與社會資本合作模式又被提出，PPP模式如雨后春筍般快速落地。財政部PPP中心數(shù)據顯示，截至今年6月底，全國入庫PPP項目共計約1.35萬個，累計投資額達16.3萬億元，涉及31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及新疆兵團和19個行業(yè)領域。
在中國財政科學研究院金融研究中心主任、博士生導師、中央財經大學政信智庫之PPP智庫專家趙全厚看來，PPP模式旨在通過在公益性領域引入社會資本實現(xiàn)政府公共服務提質增效，還有助于轉變政府職能、打破壟斷、改善項目公司治理結構、防范財政風險等。
不過，我國PPP模式在發(fā)展中或也遇到了一些問題，如著名經濟學家厲以寧認為，由于民企相對國企處于劣勢、民營資本關心的是盈利而不是公益以及民間資本退出機制不完善等原因，現(xiàn)在民間資本對PPP的熱情不足。但實際上，產業(yè)中仍不缺PPP模式產業(yè)樣本，如張掖醫(yī)養(yǎng)結合項目等，業(yè)內普遍觀點認為，提高民資參與PPP的積極性，政府的信用建設和金融工具的引入起著至關重要的作用。
民資參與度不高
隨著國發(fā)〔2014〕43號文等文件的相繼發(fā)布，負債投資難以為繼，政府融資壓力加大，PPP模式開始迅速落地。
根據財政部PPP中心數(shù)據，PPP項目需求持續(xù)增大，涉及的行業(yè)則呈現(xiàn)“遍地開花”之勢。自2016年1月末至2017年6月末，月均增長項目386個、投資額4842億元；而截至今年6月底，共涉及19個領域，包括教育、科技、文化、養(yǎng)老、醫(yī)療等。
在國家發(fā)改委財金司財政處處長關鵬看來，PPP模式的發(fā)展，正是在地方政府投資融資模式面臨調整和重塑這樣的背景下，隨著48號文等文件發(fā)布，原先融資平臺的政府融資功能被剝離，政府融資壓力加大，而PPP模式可以有效地拓寬城鎮(zhèn)化融資渠道，也被認為是提高基礎設施和公共服務水平和教育的重要手段。
中共中央政策研究室原副主任鄭新立則認為，增加公共產品供給，是供給側結構性改革面臨的重大任務，而PPP模式是增加公共產品供給的根本途徑，醫(yī)療、養(yǎng)老、教育這些具有公共服務性質的行業(yè)都存在著供給不足的情況，應該把PPP模式落實到這些行業(yè)。
盡管PPP市場不斷擴大，但仍存在一些問題。厲以寧向21世紀經濟報道記者表示，他在多次調研中發(fā)現(xiàn)， PPP發(fā)展存在的一個重大問題就是民營資本對參與PPP項目仍存在顧慮，參與度不高。
PPP模式自2014年推廣以來，公共服務領域開始向社會資本開放，民營資本的參與度似乎就一直備受關注。國內專注PPP行業(yè)大數(shù)據的科技公司明樹數(shù)據最新發(fā)布的報告顯示，2014年至2017年，我國簽約落地的PPP項目投資額達5.98萬億元，而其中央企和地方國企牽頭的項目額達4.45萬億元，占比近75%，民營企業(yè)中標PPP項目總投資規(guī)模占已落地PPP項目總投資規(guī)模的比例從2015年12月的35.5%下降至今年7月的24.77%。
21世紀經濟報道記者梳理財政部PPP中心數(shù)據發(fā)現(xiàn)，從2016年12月底到2017年6月底，PPP落地項目簽約資本從419家增加至785家，民營企業(yè)盡管從163家增加至291家，但占比從39%下降至37.1%，而國有企業(yè)占比一直在55%以上。
在厲以寧看來，民營資本參與度不高主要在于民企相對處于劣勢，民營資本關心的是盈利而不是公益以及民間資本退出機制不完善，在參與PPP項目中，民間投資者會擔心公益性事業(yè)和準公益性事業(yè)的投資可能虧損及是否可能血本無歸。
鄭新立亦表示，推行PPP模式，關鍵在于找到公共產品的價值和基礎，有投入有回報，這樣的投入才能夠進入良性循環(huán)?！氨热绱蠼稚系墓卜赵O施，不能收費，還有一些可能是收費滿足不了它投資回報的需要，這種公共產品需要分析它們的價值補償，有的是完全可以改變機制，從市場中取得補償，有一些完全不能通過市場取得補償?！?/p>
此外，有業(yè)內人士指出，部分政府不遵守契約精神或也使得民營資本仍存在顧慮，政府應該恪守誠信，即使一些建設周期長的項目遇到政府換屆，也不應該擱置此前的PPP項目。
政府信用及金融建設成關鍵
對于如何打消民營資本的顧慮，提高其參與PPP項目的積極性，厲以寧特別強調了政府在與社會資本合作中秉承誠信精神的重要性。實際上，PPP模式構建的是中長期合作關系，周期一般長達二十至三十年，合作雙方的誠信是重要的基礎。
為此，政策層面也出臺了相關文件，如9月15日，國務院辦公廳印發(fā)了《關于進一步激發(fā)民間有效投資活力促進經濟持續(xù)健康發(fā)展的指導意見》，強調地方各級政府向民營企業(yè)做出政策承諾要嚴格依法依規(guī)，并嚴格兌現(xiàn)合法合規(guī)的政策承諾，不得以政府換屆、相關責任人更替等理由拒不執(zhí)行協(xié)議或合同，不得出現(xiàn)“新官不理舊賬”等情況。
關鵬亦認為，加強地方政府誠信建設，對于推進PPP規(guī)范發(fā)展具有十分重要意義。“政府與社會資本方合作的基礎是誠信，社會投資者要守信自律，政府也要兌現(xiàn)承諾，嚴格履行合同約束，保護社會資本的合法權益?！?/p>
另外，在中央財經大學政信研究院副院長陳功看來，要做好PPP，政府及資本方均要關注信用及金融建設，考慮將金融服務引進PPP項目中，例如資產證券化、產業(yè)基金等。
“PPP模式近年來發(fā)展迅速，有預計認為，到今年年底，規(guī)模能達到13萬億元。但PPP模式作為新生事物，在發(fā)展過程當中也會遇到很多矛盾問題，這也需要我們更好地研究?！?月24日，在2017中國PPP投資論壇上，全國工商聯(lián)原副主席、中國PPP論壇主席孫曉華在分析中國PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀時指出。
2014年10月2日，國務院印發(fā)了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），傳統(tǒng)政府融資平臺融資職能被剝離，而推廣使用政府與社會資本合作模式又被提出，PPP模式如雨后春筍般快速落地。財政部PPP中心數(shù)據顯示，截至今年6月底，全國入庫PPP項目共計約1.35萬個，累計投資額達16.3萬億元，涉及31個省（自治區(qū)、直轄市）及新疆兵團和19個行業(yè)領域。
在中國財政科學研究院金融研究中心主任、博士生導師、中央財經大學政信智庫之PPP智庫專家趙全厚看來，PPP模式旨在通過在公益性領域引入社會資本實現(xiàn)政府公共服務提質增效，還有助于轉變政府職能、打破壟斷、改善項目公司治理結構、防范財政風險等。
不過，我國PPP模式在發(fā)展中或也遇到了一些問題，如著名經濟學家厲以寧認為，由于民企相對國企處于劣勢、民營資本關心的是盈利而不是公益以及民間資本退出機制不完善等原因，現(xiàn)在民間資本對PPP的熱情不足。但實際上，產業(yè)中仍不缺PPP模式產業(yè)樣本，如張掖醫(yī)養(yǎng)結合項目等，業(yè)內普遍觀點認為，提高民資參與PPP的積極性，政府的信用建設和金融工具的引入起著至關重要的作用。
民資參與度不高
隨著國發(fā)〔2014〕43號文等文件的相繼發(fā)布，負債投資難以為繼，政府融資壓力加大，PPP模式開始迅速落地。
根據財政部PPP中心數(shù)據，PPP項目需求持續(xù)增大，涉及的行業(yè)則呈現(xiàn)“遍地開花”之勢。自2016年1月末至2017年6月末，月均增長項目386個、投資額4842億元；而截至今年6月底，共涉及19個領域，包括教育、科技、文化、養(yǎng)老、醫(yī)療等。
在國家發(fā)改委財金司財政處處長關鵬看來，PPP模式的發(fā)展，正是在地方政府投資融資模式面臨調整和重塑這樣的背景下，隨著48號文等文件發(fā)布，原先融資平臺的政府融資功能被剝離，政府融資壓力加大，而PPP模式可以有效地拓寬城鎮(zhèn)化融資渠道，也被認為是提高基礎設施和公共服務水平和教育的重要手段。
中共中央政策研究室原副主任鄭新立則認為，增加公共產品供給，是供給側結構性改革面臨的重大任務，而PPP模式是增加公共產品供給的根本途徑，醫(yī)療、養(yǎng)老、教育這些具有公共服務性質的行業(yè)都存在著供給不足的情況，應該把PPP模式落實到這些行業(yè)。
盡管PPP市場不斷擴大，但仍存在一些問題。厲以寧向21世紀經濟報道記者表示，他在多次調研中發(fā)現(xiàn)， PPP發(fā)展存在的一個重大問題就是民營資本對參與PPP項目仍存在顧慮，參與度不高。
PPP模式自2014年推廣以來，公共服務領域開始向社會資本開放，民營資本的參與度似乎就一直備受關注。國內專注PPP行業(yè)大數(shù)據的科技公司明樹數(shù)據最新發(fā)布的報告顯示，2014年至2017年，我國簽約落地的PPP項目投資額達5.98萬億元，而其中央企和地方國企牽頭的項目額達4.45萬億元，占比近75%，民營企業(yè)中標PPP項目總投資規(guī)模占已落地PPP項目總投資規(guī)模的比例從2015年12月的35.5%下降至今年7月的24.77%。
21世紀經濟報道記者梳理財政部PPP中心數(shù)據發(fā)現(xiàn)，從2016年12月底到2017年6月底，PPP落地項目簽約資本從419家增加至785家，民營企業(yè)盡管從163家增加至291家，但占比從39%下降至37.1%，而國有企業(yè)占比一直在55%以上。
在厲以寧看來，民營資本參與度不高主要在于民企相對處于劣勢，民營資本關心的是盈利而不是公益以及民間資本退出機制不完善，在參與PPP項目中，民間投資者會擔心公益性事業(yè)和準公益性事業(yè)的投資可能虧損及是否可能血本無歸。
鄭新立亦表示，推行PPP模式，關鍵在于找到公共產品的價值和基礎，有投入有回報，這樣的投入才能夠進入良性循環(huán)?！氨热绱蠼稚系墓卜赵O施，不能收費，還有一些可能是收費滿足不了它投資回報的需要，這種公共產品需要分析它們的價值補償，有的是完全可以改變機制，從市場中取得補償，有一些完全不能通過市場取得補償。”
此外，有業(yè)內人士指出，部分政府不遵守契約精神或也使得民營資本仍存在顧慮，政府應該恪守誠信，即使一些建設周期長的項目遇到政府換屆，也不應該擱置此前的PPP項目。
政府信用及金融建設成關鍵
對于如何打消民營資本的顧慮，提高其參與PPP項目的積極性，厲以寧特別強調了政府在與社會資本合作中秉承誠信精神的重要性。實際上，PPP模式構建的是中長期合作關系，周期一般長達二十至三十年，合作雙方的誠信是重要的基礎。
為此，政策層面也出臺了相關文件，如9月15日，國務院辦公廳印發(fā)了《關于進一步激發(fā)民間有效投資活力促進經濟持續(xù)健康發(fā)展的指導意見》，強調地方各級政府向民營企業(yè)做出政策承諾要嚴格依法依規(guī)，并嚴格兌現(xiàn)合法合規(guī)的政策承諾，不得以政府換屆、相關責任人更替等理由拒不執(zhí)行協(xié)議或合同，不得出現(xiàn)“新官不理舊賬”等情況。
關鵬亦認為，加強地方政府誠信建設，對于推進PPP規(guī)范發(fā)展具有十分重要意義?！罢c社會資本方合作的基礎是誠信，社會投資者要守信自律，政府也要兌現(xiàn)承諾，嚴格履行合同約束，保護社會資本的合法權益?！?/p>
另外，在中央財經大學政信研究院副院長陳功看來，要做好PPP，政府及資本方均要關注信用及金融建設，考慮將金融服務引進PPP項目中，例如資產證券化、產業(yè)基金等。
為此，相關部門也出臺了文件，如6月，財政部、人民銀行、證監(jiān)會三部委聯(lián)合印發(fā)了《關于規(guī)范開展政府和社會資本合作的項目資產證券化有關事宜的通知》，提出符合標準的PPP項目在建設期內可以探索進行資產證券化，并推動不動產投資信托基金的發(fā)展，鼓勵各類市場資金投資PPP項目資產證券化。
有業(yè)內人士指出，如果PPP項目的金融建設可以落到實處，則可以盤活存量資本，豐富企業(yè)的融資渠道，提高社會資本的運營能力，對于提高資本參與PPP項目的積極性具有重要作用。
國投信達（北京）投資基金集團有限公司總經理邱鷹向21世紀經濟報道記者介紹了他們通過PPP模式參與的一些園區(qū)建設項目，他們聯(lián)系專業(yè)隊伍對企業(yè)、園區(qū)進行調研，對企業(yè)資產進行梳理，規(guī)劃主營結構等，幫助他們打通融資渠道，并加快企業(yè)上市法人治理結構。
“能從根本上解決對于資本的需求以引導資金大力支持企業(yè)發(fā)展上市的規(guī)范作用，吸引更多國內外相關的優(yōu)質企業(yè)入駐園區(qū)，從而有效推動PPP項目區(qū)項目的投資優(yōu)化，促進以產業(yè)帶動地方經濟，增加財政收入形成地方政府投資與經濟發(fā)展的良性循環(huán)?！鼻聱棻硎尽?/p>
為此，相關部門也出臺了文件，如6月，財政部、人民銀行、證監(jiān)會三部委聯(lián)合印發(fā)了《關于規(guī)范開展政府和社會資本合作的項目資產證券化有關事宜的通知》，提出符合標準的PPP項目在建設期內可以探索進行資產證券化，并推動不動產投資信托基金的發(fā)展，鼓勵各類市場資金投資PPP項目資產證券化。
有業(yè)內人士指出，如果PPP項目的金融建設可以落到實處，則可以盤活存量資本，豐富企業(yè)的融資渠道，提高社會資本的運營能力，對于提高資本參與PPP項目的積極性具有重要作用。
國投信達（北京）投資基金集團有限公司總經理邱鷹向21世紀經濟報道記者介紹了他們通過PPP模式參與的一些園區(qū)建設項目，他們聯(lián)系專業(yè)隊伍對企業(yè)、園區(qū)進行調研，對企業(yè)資產進行梳理，規(guī)劃主營結構等，幫助他們打通融資渠道，并加快企業(yè)上市法人治理結構。
“能從根本上解決對于資本的需求以引導資金大力支持企業(yè)發(fā)展上市的規(guī)范作用，吸引更多國內外相關的優(yōu)質企業(yè)入駐園區(qū)，從而有效推動PPP項目區(qū)項目的投資優(yōu)化，促進以產業(yè)帶動地方經濟，增加財政收入形成地方政府投資與經濟發(fā)展的良性循環(huán)?！鼻聱棻硎?。
