10月18日上午，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)在京開(kāi)幕，習(xí)近平同志代表第十八屆中央委員會(huì)向大會(huì)作報(bào)告。
報(bào)告在改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制上提出，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計(jì)和組織領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類(lèi)污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)。
就生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者（簡(jiǎn)稱(chēng)《21世紀(jì)》）專(zhuān)訪了中科院科技戰(zhàn)略咨詢(xún)研究院副院長(zhǎng)王毅。
現(xiàn)行管理體制呈分散化特征
《21世紀(jì)》：生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制主要包括哪些內(nèi)容？
王毅：生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的政府職能，按類(lèi)別分，主要包括污染防治和自然生態(tài)保護(hù)。進(jìn)而，污染防治又分為水污染、大氣污染、土壤污染、噪聲污染、核與輻射污染的防治；自然生態(tài)保護(hù)則分為自然資源開(kāi)發(fā)監(jiān)管，生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，生物多樣性保護(hù)等，涉及水、海洋、林業(yè)、國(guó)土甚至能源等領(lǐng)域。另一方面，由于生態(tài)環(huán)境的公共產(chǎn)品特性或公益屬性，要實(shí)現(xiàn)這些職能，政府需要在治理結(jié)構(gòu)中扮演更主要的角色，即生態(tài)環(huán)境治理中的政府職能需要在以下五個(gè)方面發(fā)揮基礎(chǔ)和主導(dǎo)作用：制度供給、資產(chǎn)管理、行政監(jiān)管、協(xié)調(diào)合作和生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品供給。這一體制同時(shí)也涉及產(chǎn)權(quán)、價(jià)格、稅費(fèi)、市場(chǎng)等相關(guān)管理問(wèn)題。
《21世紀(jì)》：你如何評(píng)價(jià)我國(guó)現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制？
王毅：我國(guó)的生態(tài)環(huán)境行政管理體制，是在傳統(tǒng)的土地、自然資源國(guó)有和集體所有制框架下，以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和資源開(kāi)發(fā)計(jì)劃管理體系下逐步建立起來(lái)的，并伴隨20世紀(jì)70年代末以來(lái)市場(chǎng)化改革和生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的不斷出現(xiàn)，逐步發(fā)展形成現(xiàn)在的以政府主導(dǎo)和行政管理為特征的分散化管理體制，具有統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門(mén)管理相結(jié)合的特征。
在中央政府層面，我國(guó)的生態(tài)環(huán)境職能橫向配置上有兩大特征。一是職能相對(duì)分散。自然資源和生態(tài)保護(hù)職能按資源門(mén)類(lèi)分散在國(guó)土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門(mén)，雖然有利于根據(jù)資源屬性進(jìn)行專(zhuān)業(yè)管理，但也與生態(tài)系統(tǒng)的完整性有所沖突。而在污染防治領(lǐng)域，由于環(huán)保機(jī)構(gòu)成立時(shí)間較晚，原先的管理職能分散在各部門(mén)，在環(huán)保機(jī)構(gòu)成立后，原部門(mén)的相關(guān)環(huán)保職能加上解決新出現(xiàn)問(wèn)題的各種行政授權(quán)，使得“以部為單位”甚至“以司為單位”的決策模式廣泛存在，生態(tài)環(huán)境政策存在不平衡、不充分或相互沖突的局面。二是開(kāi)發(fā)與保護(hù)往往由一個(gè)部門(mén)管理，導(dǎo)致缺乏制衡的部門(mén)格局，而且資源和環(huán)境的商業(yè)屬性與公益屬性沒(méi)有做明確區(qū)分，未對(duì)各類(lèi)資源進(jìn)行分級(jí)分類(lèi)管理，產(chǎn)權(quán)歸屬不清、權(quán)責(zé)不明，資產(chǎn)管理和行政監(jiān)管糾纏在一起，公益性資源的利用和保護(hù)的監(jiān)管明顯缺位。從我國(guó)過(guò)去經(jīng)驗(yàn)看，這種體制安排容易導(dǎo)致“重開(kāi)發(fā)、輕保護(hù)”，盡管近年來(lái)保護(hù)優(yōu)先的戰(zhàn)略方針得以提出，但在實(shí)踐中由于積重難返，短期內(nèi)難以真正落地。
形成統(tǒng)一管理和監(jiān)管
《21世紀(jì)》：報(bào)告提出要設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)此該怎么理解？
王毅：十八屆三中全會(huì)提出，健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)；完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)；改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。因此，十九大報(bào)告提出要設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，與十八屆三中全會(huì)的要求是一脈相承的。
不過(guò)，十九大報(bào)告提出未來(lái)要設(shè)立的國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這是一個(gè)機(jī)構(gòu)還是包括國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在內(nèi)的兩個(gè)機(jī)構(gòu)？尚待明確。
根據(jù)十八屆三中全會(huì)決定，自然資源資產(chǎn)管理與監(jiān)管相分離已經(jīng)較為明確，但究竟是分別設(shè)立自然資源資產(chǎn)的管理和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還是在自然資源管理部門(mén)下設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的自然資源資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，尚未形成共識(shí)。前者實(shí)現(xiàn)了開(kāi)發(fā)與保護(hù)的較大程度分離，而后者僅實(shí)現(xiàn)了開(kāi)發(fā)與保護(hù)的相對(duì)分離，由部委進(jìn)行統(tǒng)籌。實(shí)際上，由于全民所有的自然資源資產(chǎn)往往可以發(fā)揮更多公益性，因此對(duì)此類(lèi)資源的管理和監(jiān)管是可以統(tǒng)一的。
從我國(guó)歷史經(jīng)驗(yàn)看，在自然資源管理部門(mén)下設(shè)相對(duì)獨(dú)立的自然資源資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，內(nèi)部協(xié)調(diào)的難度依然較大。在這個(gè)意義上，分別成立自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)管理和行政監(jiān)管部門(mén)更為合適，同時(shí)要區(qū)分商業(yè)性資產(chǎn)、公共性資產(chǎn)，厘清中央與地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)、收益劃分。
因此，建議充分梳理國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等部門(mén)的自然資源資產(chǎn)管理職責(zé)，組建統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)土地等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，對(duì)國(guó)有自然資源資產(chǎn)實(shí)行集中統(tǒng)一管理，行使國(guó)有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。在適當(dāng)分離資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)上，根據(jù)所有者與管理者分開(kāi)、開(kāi)發(fā)與保護(hù)相分離的原則，組建統(tǒng)一的自然資源監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)國(guó)土空間規(guī)劃、用途管制、執(zhí)法監(jiān)察、行政督察等職。與此同時(shí)，還應(yīng)在自然資源產(chǎn)權(quán)體制改革的基礎(chǔ)上，把自然資源涉及的產(chǎn)權(quán)、市場(chǎng)、價(jià)格、稅費(fèi)等問(wèn)題一并納入、統(tǒng)籌考慮，確定總體改革框架及其優(yōu)先序。
《2世紀(jì)》：報(bào)告提出要設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度。從機(jī)構(gòu)改革的角度來(lái)看，如何處理國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理、自然生態(tài)監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)這三者的關(guān)系？
王毅：依據(jù)我的理解，如果對(duì)山水林田湖草生命共同體也就是我們常說(shuō)的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行系統(tǒng)治理和保護(hù)，完全可以將自然資源、生態(tài)保護(hù)、污染控制納入統(tǒng)一的監(jiān)管框架，除自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理外，由一個(gè)部委進(jìn)行統(tǒng)一管理和監(jiān)管。
之前，考慮到我國(guó)現(xiàn)行的立法框架、歷史沿革和改革方向，我們?cè)谙嚓P(guān)咨詢(xún)報(bào)告中曾提出過(guò)“一委一部一局”的行政管理體制改革方案建議，即成立國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)自然資源的資產(chǎn)管理，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職權(quán)；成立資源與環(huán)境保護(hù)部或生態(tài)環(huán)境保護(hù)部，統(tǒng)一負(fù)責(zé)資源開(kāi)發(fā)、生態(tài)保護(hù)和污染控制的監(jiān)管職能，包括統(tǒng)籌空間規(guī)劃、進(jìn)行用途管制，監(jiān)管污染綜合防治的執(zhí)行等；同時(shí)，成立國(guó)家生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)估局，負(fù)責(zé)美麗中國(guó)目標(biāo)的制定、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測(cè)和獨(dú)立評(píng)估。
