今年兩會(huì)期間，全國(guó)人大代表、深交所總經(jīng)理王建軍形成了4份議案建議，其中2份議案、1份建議涉及修法和出臺(tái)新司法解釋，以此為注冊(cè)制改革穩(wěn)步推進(jìn)提供保障。
3月6日晚間，王建軍在廣東代表團(tuán)駐地接受《證券日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)表示，欺詐發(fā)行以及內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)、虛假陳述等本質(zhì)都是詐騙，這些違法違規(guī)行為的危害程度相當(dāng)于挖資本市場(chǎng)的根基，如果行政處罰、民事賠償、刑事處罰不足以威懾違法主體，將拖累注冊(cè)制改革。
“因此，我建議建立責(zé)令違法主體向受損投資者返還違法所得的行政處罰制度，構(gòu)建賠罰一體機(jī)制；將欺詐發(fā)行犯罪刑期增至無期，重罰參與合謀的中介機(jī)構(gòu)；出臺(tái)新的司法解釋明確取消證券民事賠償訴訟的前置程序。”王建軍表示。
構(gòu)建賠罰一體機(jī)制
直接返還受損投資者
目前，注冊(cè)制改革事關(guān)資本市場(chǎng)大局，萬眾矚目，期在必成。通過注冊(cè)制改革，放寬前端準(zhǔn)入，對(duì)搞活市場(chǎng)大有益處。王建軍指出，在放寬前端準(zhǔn)入的同時(shí)，必須強(qiáng)化后端責(zé)任追究，特別是提升行政執(zhí)法效率，加大行政處罰力度，否則將泥沙俱下，影響改革成效。
近年來，對(duì)于一些嚴(yán)重?fù)p害投資者利益，危害證券市場(chǎng)秩序，如欺詐發(fā)行、內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)等違法行為，證監(jiān)會(huì)持續(xù)加大處罰力度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2016年至2018年，上述三類違法行為的年罰沒款總額分別達(dá)到29.87億元、60.73億元和62.96億元，呈逐年遞增趨勢(shì)。
“賠償投資者被欺詐的損失，被騙財(cái)物物歸原主，天經(jīng)地義，因?yàn)樽C券市場(chǎng)中欺詐發(fā)行、內(nèi)幕交易和操縱市場(chǎng)等典型違法行為，雖然具體違規(guī)形式存在差異，但其共同本質(zhì)都是通過欺詐方式損害投資者的利益，其違法所得通常直接來源于受害人損失的財(cái)產(chǎn)，這些財(cái)產(chǎn)本應(yīng)返還給受害人?！蓖踅ㄜ姳硎?，如果行政處罰將來源于受害人損失的財(cái)產(chǎn)上繳國(guó)庫(kù)，客觀上會(huì)導(dǎo)致受害人的財(cái)產(chǎn)被無辜剝奪。但由于違法行為中受損的投資者采取民事訴訟方式提起民事賠償請(qǐng)求時(shí)，行政處罰或刑事處罰往往已經(jīng)執(zhí)行完畢，違法所得（即投資者的損失）作為罰沒款已經(jīng)上繳國(guó)庫(kù)，違法主體通常難以再對(duì)投資者進(jìn)行民事賠償，客觀上導(dǎo)致投資者財(cái)產(chǎn)被無辜剝奪，有違公平正義原則。
“就像警察抓了小偷，錢財(cái)要?dú)w還于民。這是基本的公益要求，也是保護(hù)投資者最直接具體體現(xiàn)?！蓖踅ㄜ姳扔髡f。
“未來隨著注冊(cè)制的推行，行政處罰力度將持續(xù)加大，上述問題可能會(huì)進(jìn)一步突出。因此，亟需建立落實(shí)民事賠償責(zé)任優(yōu)先原則的配套機(jī)制，才能充分保護(hù)投資者合法權(quán)益，為注冊(cè)制改革保駕護(hù)航。”王建軍指出。
為此，王建軍建議建立責(zé)令違法主體向受損投資者返還違法所得的行政處罰制度，構(gòu)建賠罰一體機(jī)制；繼續(xù)完善行政和解制度，促使相關(guān)責(zé)任主體主動(dòng)賠付投資者；改革現(xiàn)有證券行政罰沒款繳納制度，建立行政罰沒款先賠后繳（國(guó)庫(kù)）機(jī)制；延長(zhǎng)凍結(jié)、查封等證券行政強(qiáng)制措施的期限，確保行政罰沒款執(zhí)行到位，夯實(shí)責(zé)令返還違法所得制度的基礎(chǔ)。對(duì)應(yīng)地在修改《證券法》時(shí)增加或修改相關(guān)條款。
加重欺詐發(fā)行刑罰力度
最高可判無期徒刑
欺詐發(fā)行是注冊(cè)制改革中需要重點(diǎn)防范的違法行為之一，但實(shí)踐中，我國(guó)現(xiàn)行《刑法》欺詐發(fā)行股票、債券罪犯罪類型歸類不夠準(zhǔn)確、刑事處罰力度不足等問題日益凸顯。
王建軍指出，我國(guó)1997年《刑法》第160條首次規(guī)定了“欺詐發(fā)行股票、債券罪”，該條文歷經(jīng)二十余年不曾修改。與此同時(shí)，我國(guó)資本市場(chǎng)發(fā)展迅速，證券欺詐發(fā)行類案件不斷增多。此類違法犯罪行為嚴(yán)重?fù)p害廣大中小投資者合法權(quán)益，具有涉眾性強(qiáng)、涉及金額大、影響范圍廣、社會(huì)危害程度高、對(duì)國(guó)家金融管理制度破壞性強(qiáng)等特點(diǎn)。
“欺詐發(fā)行股份或債券有特殊性，對(duì)社會(huì)危害深，必須重處，這是典型意義的詐騙社會(huì)公眾，社會(huì)后果比普通金融詐騙要嚴(yán)重。”王建軍指出。
以此前A股兩家上市公司欺詐發(fā)行案為例，這兩家公司通過財(cái)務(wù)造假向社會(huì)公眾分別募集4.2億元和1.6億元，涉及數(shù)萬名中小投資者，社會(huì)危害極大，但作為董事長(zhǎng)、總經(jīng)理和財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人等主要責(zé)任人員僅被判處3年有期徒刑和緩刑。另一家欺詐發(fā)行股票案，該公司通過欺詐發(fā)行募資4.25億元，涉及近萬名中小投資者，但作為主要責(zé)任人員的公司董事長(zhǎng)也僅被判處三年六個(gè)月。
“顯然，當(dāng)前我國(guó)欺詐發(fā)行股票、債券罪的社會(huì)危害和影響，已與我國(guó)刑法對(duì)相關(guān)犯罪主體的刑事處罰嚴(yán)重不相適應(yīng)?！蓖踅ㄜ姀?qiáng)調(diào)。
王建軍指出，注冊(cè)制改革，是我國(guó)證券發(fā)行制度從核準(zhǔn)制進(jìn)一步邁向市場(chǎng)化和法治化的重大革新。實(shí)施注冊(cè)制改革，迫切要求盡快修訂《刑法》第160條。建議加重欺詐發(fā)行罪的刑罰力度，拓寬欺詐發(fā)行罪的適用范圍，使該罪的犯罪類型、刑罰設(shè)置與社會(huì)危害程度相匹配。通過提高犯罪成本，健全金融法制，來為注冊(cè)制改革保駕護(hù)航，矯正資本市場(chǎng)誠(chéng)信缺失問題，以充分保護(hù)投資者合法權(quán)益，解決資本市場(chǎng)違法違規(guī)成本過低問題，有效維護(hù)國(guó)家金融管理制度的安全與穩(wěn)定。
王建軍建議，將欺詐發(fā)行納入“金融詐騙罪”這一犯罪類型，更符合欺詐發(fā)行犯罪行為的危害性質(zhì)和“罪責(zé)刑相當(dāng)”的原則，將罪名從“欺詐發(fā)行股票、債券罪”改為“欺詐發(fā)行證券罪”。他說，應(yīng)該提高該罪刑期，由五年以下有期徒刑或拘役，提升至三年以上十年以下的有期徒刑，情節(jié)特別嚴(yán)重時(shí)可處十年以上有期徒刑甚至無期徒刑，切實(shí)發(fā)揮徒刑對(duì)于犯罪行為的強(qiáng)大威懾力。同時(shí)加大單位罰金額度，將對(duì)單位判處的罰金幅度提升至非法募集資金金額百分之五以上百分之十以下。
取消民事賠償訴訟前置程序
保障投資者合法訴權(quán)
除上述兩份議案以外，王建軍的另一份建議涉及完善投資者民事賠償訴訟權(quán)利。據(jù)王建軍介紹，最高人民法院于2003年2月1日頒布施行的《關(guān)于審理證券市場(chǎng)因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》對(duì)投資者提起民事賠償訴訟設(shè)置了一定的前置條件，即需有關(guān)機(jī)關(guān)先對(duì)虛假陳述行為作出行政處罰或者刑事處罰，然后投資者才能依照生效的刑事處罰或者行政處罰決定提起民事賠償訴訟（以下簡(jiǎn)稱“前置程序”），由于內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)等違法行為的民事賠償訴訟司法解釋一直沒有出臺(tái)，《2003年司法解釋》設(shè)置的前置程序在司法實(shí)踐中也被直接適用于這些案件。前置程序的相關(guān)規(guī)定在一定的歷史時(shí)期有其合理的意義，但目前廢除前置程序的條件也基本成熟。
“特別是在當(dāng)前注冊(cè)制改革推進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，完善投資者賠償訴訟機(jī)制、加大對(duì)投資者違法行為的威懾，是保障和落實(shí)注冊(cè)制改革順利實(shí)施的重要措施，廢除前置程序的相關(guān)規(guī)定是大勢(shì)所趨?！蓖踅ㄜ娭赋?，一方面，《2003年司法解釋》出臺(tái)至今已歷經(jīng)十七年時(shí)間，我國(guó)資本市場(chǎng)不斷發(fā)展，上市公司家數(shù)已從2003年1287家增加到了3600余家，投資者人數(shù)、股票交易量等規(guī)模都有了大幅度的提升，違法違規(guī)案例也隨之增多，中小投資者的民事賠償需求亟待保障；另一方面，隨著我國(guó)司法制度的不斷完善，各級(jí)人民法院也積累了豐富的證券民事賠償訴訟審判經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)適用前置程序已不合時(shí)宜，特別是隨著2015年最高人民法院推行立案登記制改革，法院案件受理制度變立案審查制為立案登記制，證券民事賠償前置程序不應(yīng)成為立案登記制改革的“特例”。
有鑒于此，王建軍建議盡快出臺(tái)新的司法解釋，取消對(duì)證券民事賠償訴訟的前置程序，使得虛假陳述、欺詐發(fā)行、內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)等情況下，投資者提起民事賠償不再需要以行政處罰或刑事判決作為立案依據(jù)，同時(shí)進(jìn)一步完善民事賠償訴訟的管轄和審理制度。
“證券市場(chǎng)的健康發(fā)展依賴于對(duì)投資者合法權(quán)益全方位的保護(hù)，完善投資者民事賠償訴訟權(quán)利，對(duì)虛假陳述等違法違規(guī)行為形成威懾，是當(dāng)前注冊(cè)制改革穩(wěn)步推進(jìn)的重要保障，是提振投資者信心、維護(hù)市場(chǎng)誠(chéng)信建設(shè)的重要措施?！蓖踅ㄜ姀?qiáng)調(diào)。
