大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)的重要舉措。近年來(lái)，作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)空間加速釋放，戰(zhàn)略地位不斷提升。隨著《關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）提出培育發(fā)展全國(guó)統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境市場(chǎng)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)迎來(lái)了新一輪的發(fā)展機(jī)遇。
大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)的重要舉措。近年來(lái)，作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)空間加速釋放，戰(zhàn)略地位不斷提升。隨著《關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）提出培育發(fā)展全國(guó)統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境市場(chǎng)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)迎來(lái)了新一輪的發(fā)展機(jī)遇。
省級(jí)環(huán)保集團(tuán)成“標(biāo)配”，是地方保護(hù)嗎？
隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理力度的持續(xù)加大，環(huán)保產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)愈加激烈，行業(yè)“洗牌”趨勢(shì)越來(lái)越明顯。尤其是近兩年來(lái)，地方環(huán)保集團(tuán)逐步成為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的“新勢(shì)力”。
“環(huán)保集團(tuán)”“環(huán)保產(chǎn)業(yè)集團(tuán)”“環(huán)境投資集團(tuán)”……各個(gè)集團(tuán)命名方式不盡相同，但都是省級(jí)層面發(fā)起成立，且擁有強(qiáng)大的政府背景、多以本地國(guó)有支柱企業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型而來(lái)、布局環(huán)保全產(chǎn)業(yè)鏈等共通點(diǎn)。
《2021中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》顯示，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前已成立省級(jí)環(huán)保相關(guān)（含水利、供水）平臺(tái)公司約27家（不含直轄市和特別行政區(qū)），以環(huán)保（環(huán)境）命名或主營(yíng)業(yè)務(wù)為多個(gè)環(huán)保細(xì)分領(lǐng)域的為17家；27家省級(jí)環(huán)保集團(tuán)涉及上市（本公司為上市公司或母公司、子公司為上市公司）的共6家。
根據(jù)報(bào)告，各省級(jí)環(huán)保集團(tuán)呈現(xiàn)出幾個(gè)特點(diǎn)：一是與當(dāng)?shù)丨h(huán)保履職深度結(jié)合；二是給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)帶來(lái)新增長(zhǎng)點(diǎn)；三是與國(guó)企改革和事業(yè)單位改革要求結(jié)合；四是對(duì)省內(nèi)現(xiàn)有環(huán)保產(chǎn)業(yè)資源的整合。
省級(jí)環(huán)保集團(tuán)已成為各地“標(biāo)配”。對(duì)照統(tǒng)一大市場(chǎng)的文件要求，這些環(huán)保集團(tuán)是典型的“人為分割”的區(qū)域市場(chǎng)，地方保護(hù)主義、地方本位主義色彩濃厚，似乎與文件精神背道而馳。如此看來(lái)，這些省級(jí)環(huán)保集團(tuán)還有成立或存在的必要嗎？
“近年來(lái)，各地競(jìng)相成立國(guó)資環(huán)保平臺(tái)公司，主要還是當(dāng)前防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及財(cái)政投入不足的雙重背景下，統(tǒng)籌解決生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品中‘政府失靈’與‘市場(chǎng)失靈’雙重困境的探索嘗試?！鄙鷳B(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院EOD創(chuàng)新中心王志凱在接受《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》采訪時(shí)表示，一方面，環(huán)保產(chǎn)業(yè)因正外部性特征存在“市場(chǎng)失靈”導(dǎo)致市場(chǎng)有效供給不足；另一方面，政府行為因受到諸多限制存在“政府失靈”導(dǎo)致供給效率不足。
王志凱認(rèn)為，環(huán)保平臺(tái)型企業(yè)一方面作為政府提供環(huán)境公共服務(wù)的抓手，另一方面借助市場(chǎng)機(jī)制提高供給效率，是解決生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品供給中雙重“失靈”困境的有益探索。
對(duì)此，E20環(huán)境平臺(tái)固廢產(chǎn)業(yè)研究中心負(fù)責(zé)人、首席行業(yè)研究員潘功持類(lèi)似看法。
“生態(tài)環(huán)保行業(yè)的市政公用屬性決定了其有別于其他商業(yè)屬性較強(qiáng)的行業(yè)，在破除地方保護(hù)主義和區(qū)域壁壘、建立完善公平透明的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制體制的同時(shí)，也應(yīng)該注意到環(huán)保行業(yè)在很多情況下具有與生俱來(lái)的自然壟斷性，甚至需要一定的行政壟斷性，是保本微利的市政公用屬性使然，是社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的保障，是行政監(jiān)管的需要。”潘功告訴《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》。
潘功認(rèn)為，不同于“小而全”的自我小循環(huán)，區(qū)域性的集約與協(xié)同對(duì)于環(huán)保行業(yè)，特別是流動(dòng)性較差的固廢行業(yè)而言，是促進(jìn)資源有效流動(dòng)、降低生產(chǎn)交易成本、提升效果效率的必經(jīng)之路。
“全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，是頂層設(shè)計(jì)模式的統(tǒng)一，是市場(chǎng)機(jī)制體制的統(tǒng)一，是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的統(tǒng)一，是全國(guó)行動(dòng)方向的統(tǒng)一，但不是市場(chǎng)行為的統(tǒng)一‘一刀切’?！迸斯Ρ硎?，在統(tǒng)一的全國(guó)市場(chǎng)下，環(huán)保行業(yè)應(yīng)該有多維的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、多種的商業(yè)模式選擇、多樣的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體、多層的區(qū)域循環(huán)結(jié)構(gòu)。破除歷史遺留的地方保護(hù)不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，切忌盲目的市場(chǎng)合并或割裂。環(huán)保全國(guó)市場(chǎng)的統(tǒng)一，可以是長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)帶的統(tǒng)一，城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)一，美麗人居環(huán)境建設(shè)的統(tǒng)一，也可以是行政區(qū)域公共服務(wù)集約協(xié)同的統(tǒng)一。
破除地域發(fā)展限制，能“國(guó)民共進(jìn)”嗎？
與地方環(huán)保平臺(tái)存在的必然性相對(duì)應(yīng)的，是平臺(tái)天然帶有地域?qū)傩?，必然帶?lái)一定的地域壁壘。而這正與《意見(jiàn)》提出的“破除地方保護(hù)和區(qū)域壁壘”相悖。
在全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的政策要求下，這些平臺(tái)該何去何從？
王志凱坦言，表面上看雖然有可能會(huì)導(dǎo)致新的條塊分割，但是細(xì)心調(diào)研也會(huì)發(fā)現(xiàn)多數(shù)環(huán)保平臺(tái)型企業(yè)看似有政府政策及資源加持，實(shí)際上業(yè)務(wù)開(kāi)展并沒(méi)有那么順利，常常存在“虛胖”的情況，存在資源整合難度較大、核心技術(shù)儲(chǔ)備不足、組織管控效率不高、市場(chǎng)體制機(jī)制不健全、市場(chǎng)服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)等問(wèn)題。
“倘若各級(jí)環(huán)保平臺(tái)企業(yè)依托政策資源優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理、提供流域區(qū)域系統(tǒng)解決方案，與擁有核心技術(shù)、精細(xì)化運(yùn)營(yíng)管理等核心能力較強(qiáng)的市場(chǎng)化企業(yè)構(gòu)建開(kāi)放合作的‘生態(tài)圈’，則有望形成‘國(guó)民共進(jìn)’的格局，從而避免形成新的地方保護(hù)和區(qū)域壁壘。”王志凱說(shuō)。
當(dāng)前階段，我國(guó)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)分工更加專(zhuān)業(yè)化和精細(xì)化，環(huán)保治理正從過(guò)去的單點(diǎn)末端治理模式向系統(tǒng)化綜合治理模式邁進(jìn)，“頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳”的治理方式已經(jīng)無(wú)法滿足當(dāng)前的發(fā)展需求了。尤其是京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈等與國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略高度相關(guān)地區(qū)，其環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展更加依賴能夠提供生態(tài)環(huán)境綜合治理的大型平臺(tái)型企業(yè)。
《意見(jiàn)》的出臺(tái)，最關(guān)鍵的一點(diǎn)就是打破地方保護(hù)和市場(chǎng)分割，促進(jìn)商品要素資源在更大范圍內(nèi)暢通流動(dòng)。就環(huán)保產(chǎn)業(yè)而言，就是破除地域發(fā)展限制，讓跨區(qū)域治理更加順暢。
以長(zhǎng)江大保護(hù)為例，這是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及面廣，必須打破行政區(qū)劃界限和壁壘，讓流域治理更加順暢。
客觀來(lái)說(shuō)，要實(shí)現(xiàn)流域治理一體化的目的，協(xié)調(diào)各類(lèi)資源統(tǒng)籌相關(guān)部門(mén)的能力十分重要，在當(dāng)前的治理體系下，地方平臺(tái)公司未必?fù)碛薪^對(duì)性優(yōu)勢(shì)。
潘功認(rèn)為，“統(tǒng)一大市場(chǎng)”將在中長(zhǎng)期內(nèi)提升要素配置效率，優(yōu)化區(qū)域間及領(lǐng)域間的協(xié)同、分工和競(jìng)爭(zhēng)，并進(jìn)一步激勵(lì)科技創(chuàng)新，提高全要素生產(chǎn)率。就環(huán)保從業(yè)企業(yè)而言，無(wú)論是全國(guó)性、多行業(yè)布局的平臺(tái)型領(lǐng)軍企業(yè)，還是有技術(shù)突破且技術(shù)在全國(guó)有復(fù)制性、示范性的技術(shù)型企業(yè)，《意見(jiàn)》的發(fā)布都將帶來(lái)更完善的市場(chǎng)體制機(jī)制，以及更公開(kāi)透明的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，同時(shí)更好地發(fā)揮政府作用。而地方平臺(tái)公司與社會(huì)資本、技術(shù)公司等的充分合作，將是市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)下的雙贏選擇。
隨著統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成，將有助于破除市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)缺乏秩序規(guī)范的“痛點(diǎn)”。據(jù)王志凱介紹，一是供需雙方地位不對(duì)等，地方政府一般處于較為強(qiáng)勢(shì)地位；二是不同所有制企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)不公平，國(guó)資背景環(huán)保企業(yè)在資源獲取、信任機(jī)制建立等方面有天然優(yōu)勢(shì)，民營(yíng)企業(yè)很難與其公平競(jìng)爭(zhēng)；三是市場(chǎng)監(jiān)管和行業(yè)自律不到位，同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重，存在諸如知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不到位，環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新激勵(lì)不足，行業(yè)信用機(jī)制起步晚、推進(jìn)慢等問(wèn)題。
對(duì)于這些問(wèn)題，王志凱建議，建設(shè)統(tǒng)一的市場(chǎng)基礎(chǔ)制度。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境市場(chǎng)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化建設(shè)，完善市場(chǎng)監(jiān)管程序。清除涉嫌所有制歧視的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，建立公平競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)保障機(jī)制。加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度。
同時(shí)推動(dòng)信息公開(kāi)。建立健全環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施信息披露制度，推動(dòng)生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目全過(guò)程監(jiān)督，推行工程質(zhì)量、運(yùn)維效率、服務(wù)效果等監(jiān)審，公開(kāi)監(jiān)審信息，接受社會(huì)監(jiān)督。
此外，要加強(qiáng)行業(yè)自律。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)監(jiān)督作用，推進(jìn)行業(yè)信用評(píng)價(jià)制度建設(shè)，完善環(huán)保企業(yè)信用等級(jí)評(píng)價(jià)制度，擴(kuò)大信用采信應(yīng)用范圍，完善信用激勵(lì)懲戒機(jī)制，建立不規(guī)范市場(chǎng)行為公示平臺(tái)。引導(dǎo)企業(yè)依法依規(guī)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)行業(yè)規(guī)范有序發(fā)展。
產(chǎn)業(yè)迎來(lái)優(yōu)勝劣汰革命，如何做大做強(qiáng)？
在環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景持續(xù)被看好的同時(shí)，我們也要注意，企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模普遍較小、競(jìng)爭(zhēng)力較弱仍是環(huán)保產(chǎn)業(yè)的突出特點(diǎn)。
《2021中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》顯示，環(huán)保產(chǎn)業(yè)行業(yè)集中度較低，市場(chǎng)規(guī)范性有待加強(qiáng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)環(huán)保企業(yè)約90%以上為小微企業(yè)，尚未形成具有全球影響力的龍頭企業(yè)和品牌。以危險(xiǎn)廢物為例，我國(guó)危險(xiǎn)廢物企業(yè)前十名市場(chǎng)占有率不足10%，在美國(guó)，這一數(shù)值為90%。
提升環(huán)保行業(yè)的整體集中度迫在眉睫，《意見(jiàn)》的出臺(tái)恰逢其時(shí)。
“統(tǒng)一大市場(chǎng)政策的發(fā)布，對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)將產(chǎn)生重大影響?！焙洗髮W(xué)工商管理學(xué)院教授、中國(guó)高校市場(chǎng)學(xué)研究會(huì)綠色消費(fèi)與綠色營(yíng)銷(xiāo)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)副主任賀愛(ài)忠在接受《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》采訪時(shí)指出，《意見(jiàn)》不僅為環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了更大市場(chǎng)空間，也為環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了更高要求，將促進(jìn)傳統(tǒng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)運(yùn)用數(shù)字技術(shù)、智能技術(shù)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)新興環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，激勵(lì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)提升市場(chǎng)集中度和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。
“《意見(jiàn)》的發(fā)布有利于促進(jìn)環(huán)保市場(chǎng)打破區(qū)域分割，防止形成新的條塊分割，能夠進(jìn)一步建立健全高效、規(guī)范的環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)機(jī)制，營(yíng)造公平、透明的營(yíng)商環(huán)境，將加速產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勝劣汰，倒逼企業(yè)提升核心競(jìng)爭(zhēng)能力，促進(jìn)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)?！蓖踔緞P認(rèn)為，環(huán)保市場(chǎng)規(guī)范性有望得到進(jìn)一步改善等問(wèn)題將得到一定緩解，優(yōu)勝劣汰機(jī)制有望進(jìn)一步完善，擁有核心競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)將在市場(chǎng)中獲得更多競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。
在建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng)的過(guò)程中，各類(lèi)主體應(yīng)如何應(yīng)對(duì)？
賀愛(ài)忠認(rèn)為，各級(jí)地方政府需破除地方保護(hù)主義、地方本位主義，政府職能部門(mén)要破除部門(mén)本位主義，從全國(guó)市場(chǎng)大統(tǒng)一的視野思考本地環(huán)保產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)的發(fā)展，思考部門(mén)政策制定、生態(tài)環(huán)保數(shù)據(jù)的開(kāi)放，主動(dòng)服從于、服務(wù)于全國(guó)一盤(pán)棋布局。同時(shí)，要充分發(fā)揮本地、本部門(mén)優(yōu)勢(shì)，思考本地、本部門(mén)在全國(guó)生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)中應(yīng)該如何作為。
政府應(yīng)按照《意見(jiàn)》要求清理“瘀點(diǎn)”，促進(jìn)建立統(tǒng)一開(kāi)放市場(chǎng)體系，在全國(guó)形成公平透明的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。
“如此一來(lái)，擁有核心技術(shù)創(chuàng)新、精細(xì)化運(yùn)營(yíng)管理、流域區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合解決方案等核心競(jìng)爭(zhēng)能力及擁有全國(guó)市場(chǎng)開(kāi)拓能力、規(guī)?；放苹瘍?yōu)勢(shì)的企業(yè)將迎來(lái)利好，而對(duì)僅僅依靠政府關(guān)系、地域保護(hù)、低水平同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)來(lái)說(shuō)則是利空。”王志凱表示。
“這是一場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的革命?！迸斯φJ(rèn)為，于環(huán)保產(chǎn)業(yè)而言，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境更透明、更公平，不同類(lèi)型的優(yōu)質(zhì)企業(yè)主體會(huì)脫穎而出，同質(zhì)化和落后產(chǎn)能將會(huì)被淘汰。經(jīng)過(guò)時(shí)間的洗禮后，環(huán)保產(chǎn)業(yè)將迎來(lái)更大的發(fā)展機(jī)遇，環(huán)保行業(yè)也能實(shí)現(xiàn)良性健康發(fā)展。
企業(yè)作為統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境市場(chǎng)主體，如何把握好風(fēng)口實(shí)現(xiàn)破局？王志凱表示，環(huán)保企業(yè)應(yīng)認(rèn)清形勢(shì)，找準(zhǔn)定位，苦練內(nèi)功，不斷推動(dòng)技術(shù)、管理、商業(yè)模式創(chuàng)新，提升自身價(jià)值創(chuàng)造能力，以優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品技術(shù)和服務(wù)質(zhì)量贏得市場(chǎng)認(rèn)可，以精細(xì)化運(yùn)營(yíng)和精益管理能力推動(dòng)降本增效，不斷提升企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，在市場(chǎng)日益開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的大環(huán)境中做大做強(qiáng)。
在這個(gè)過(guò)程中，賀愛(ài)忠建議，政府要從財(cái)政、稅收、金融、土地等政策上予以引導(dǎo)、激勵(lì)，激發(fā)企業(yè)做大做優(yōu)做強(qiáng)的主動(dòng)性、積極性。同時(shí)，健全法律法規(guī)，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，規(guī)范和凈化市場(chǎng)環(huán)境，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)、健康有序的營(yíng)商環(huán)境。企業(yè)應(yīng)提升自身“造血”功能，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、規(guī)范管理等，提升綜合服務(wù)能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。下一步，以實(shí)施培大培優(yōu)培強(qiáng)工程為載體，打造一批技術(shù)領(lǐng)先、管理精細(xì)、綜合服務(wù)能力強(qiáng)、品牌影響力大的國(guó)際化的生態(tài)環(huán)保公司，建設(shè)一批聚集度高、優(yōu)勢(shì)特征明顯的綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)示范基地和科技轉(zhuǎn)化平臺(tái)。
